Siete pecados capitales que hay que convertir en virtudes legislativas
| Jorge Fernando Negrete P. - 24.06.2014, 17:45 |  |
Los días 10 y 11 de junio de 2014 se cumplió un año de la promulgación y publicación, respectivamente, de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y radiodifusión. Los legisladores se impusieron a sí mismos la obligación de aprobar en un plazo de 180 días (seis meses) un ordenamiento único convergente, cuyo plazo venció el 9 de diciembre de 2013, sin mayor novedad que la omisión legislativa.
Si bien es urgente que la legislación secundaria sea aprobada para que comience a tener efectos y dinamice el sector, las inversiones, el aprovechamiento de los servicios de telecomunicaciones y la economía en su conjunto, también es conveniente que el régimen legal que habrá de regular el sector los próximos lustros sea realmente moderno, acorde al avance tecnológico y al dinamismo que han mostrado las telecomunicaciones en los años recientes.
A pesar de lo apremiante que resulta la reglamentación secundaria para dotar de certidumbre jurídica a la industria, a la inversión y al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), resulta aún más pernicioso que se apruebe en los términos como fue propuesta por el Ejecutivo Federal, tan llena de sinsentidos que contravienen diversos postulados constitucionales.
En sus términos, la iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión pone en riesgo dos de los postulados más valiosos de la reforma constitucional de junio de 2013: el derecho de acceso a las Tecnologías de la Información y la Comunicación y el servicio público de telecomunicaciones y radiodifusión.
Son siete, al menos, los puntos que no debieran ser aprobados por los legisladores tal y como fueron presentados por el Ejecutivo Federal. No importa qué tan avanzadas se encuentren las negociaciones entre los partidos y el gobierno, lo importante es el resultado de una legislación visionaria, regulatoriamente flexible, pro-convergente y que el acceso a las TICs haga efectivos los derechos fundamentales previstos en la Carta Magna.
1. Autonomía del IFT. La reforma constitucional crea el Instituto Federal de Telecomunicaciones como un organismo autónomo. Lo más congruente es que la legislación secundaria preserve y fortalezca la autonomía del IFT en resoluciones de competencia económica, concentraciones, administración de espectro y definición de tarifas.
La reforma constitucional ya le secuestra al IFT sus facultades para decidir la política satelital y el destino de la banda de 700 MHz. Así quedó plasmado en la Carta Magna y no hay vuelta atrás. Sin embargo, resulta cuestionable que la legislación secundaria también pretenda arrebatarle al IFT sus atribuciones exclusivas para regular las tarifas de interconexión. Ésta es una facultad del regulador y no del Ejecutivo ni de los legisladores. De lo contrario, se crea un IFT que sólo administra el mandato constitucional pero no regula ni analiza el mercado ni la evolución tecnológica.
2. Tarifas a costos operativos. Las tarifas de interconexión no son un tema seductor como lo es la relevante defensa de una Internet libre y abierta. Sin embargo, una correcta tarifa de interconexión (definida mediante un modelo de costos diseñado por el IFT) permite garantizar la inversión necesaria para ampliar las redes, mejorar su capacidad y calidad. Para tener una Internet libre, universal y rápida se requieren redes de telecomunicaciones.
Las tarifas de interconexión permiten que los operadores destinen inversiones para el despliegue de dichas infraestructuras que habrán de permitir a los usuarios acceder a Internet. Por ello, la legislación secundaria no debe ser populista sino garantizar que las tarifas de interconexión orientadas a costos operativos garanticen al mismo tiempo la inversión en redes y la competencia en el mercado.
3. Regulación técnica de contenidos de radiodifusión. La regulación de los contenidos de radiodifusión y la aplicación del régimen de sanciones a las empresas infractoras también son atribuciones del IFT y no de la Secretaría de Gobernación. Ni la regulación de los contenidos ni la aplicación o no de las sanciones deben ser criterios políticos sino técnicos. Por ello, conviene que estas facultades las lleve a cabo el organismo regulador autónomo, a fin de garantizar certeza e imparcialidad en la investigación, las resoluciones y los derechos de las audiencias.
Organismos reguladores como la Oficina de Comunicaciones (Ofcom) del Reino Unido, la Comisión Nacional de los Mercados de la Competencia (CNMC) de España, el Consejo de la Radio-televisión y las Telecomunicaciones de Canadá (CRTC) o el Consejo Superior del Audiovisual (CSA) de Francia, entre otros, regulan técnicamente los contenidos y sus decisiones están ajenas a negociaciones de tipo político. De esta manera, dejan a salvo los contenidos audiovisuales de la intromisión gubernamental y del clientelismo regulatorio, al tiempo que protegen de mejor manera los derechos de las audiencias.
La regulación de los contenidos de radio y televisión por parte del gobierno en turno pertenece a un tipo de regulación antidemocrática, clientelar y que busca negociar la aplicación de la ley con fines políticos, en detrimento del derecho a la información, la libertad de expresión y el bienestar de los consumidores.
4. Preponderancia por servicio. Uno de los objetivos de la reforma constitucional es mejorar las condiciones de competencia en los mercados de radiodifusión y telecomunicaciones. Para ello le otorga atribuciones al IFT para emitir declaratorias y recrea la figura de “agente económico preponderante”, cuya participación nacional sea mayor a 50 por ciento.
Sin embargo, ni la reforma constitucional ni la iniciativa de ley atacan con simultaneidad (como señalaba el Pacto por México) la concentración en ambos sectores. Mientras en telecomunicaciones la regulación es puntual, detallada y exorbitante, en radiodifusión es laxa, permisiva y hasta omisa.
Por ello, la legislación secundaria debe redefinir el concepto de preponderancia y considerarla por servicio, para que en todos los servicios de telecomunicaciones y de radiodifusión donde exista concentración, el IFT esté obligado a emitir la declaratoria correspondiente.
Para efectos prácticos, se trata de atajar la concentración en el mercado de la televisión de paga, que crece a niveles importantes y que quedó fuera de la escrupulosa mirada del Ejecutivo Federal y de los legisladores, a diferencia del esmero que pusieron por regular la telefonía fija (que cada vez decrece más), móvil y el Internet.
5. Medios públicos independientes. En materia de medios públicos, el Sistema Público de Radiodifusión de México no debe estar sectorizado a la Secretaría de Gobernación. El concepto de “servicio público” le otorga independencia editorial a los medios públicos, así como autonomía técnica, operativa, de decisión y de gestión.
La solución jurídica es que la ley que crea el Sistema Público de Radiodifusión de México lo defina como un organismo desconcentrado de la Administración Pública Federal.
Los sistemas de medios públicos como la BBC británica, la PBS estadounidense, la RTVE española o la CBC canadiense son independientes del gobierno en turno y no están supeditados política ni administrativamente a una dependencia oficial.
Los legisladores deben de erradicar de la ley cualquier tipo de intromisión de la Secretaría de Gobernación o de cualquier otra dependencia pública en la administración del Sistema Público de Radiodifusión o en la conformación de su Junta de Gobierno. La sectorización del Sistema Público de Radiodifusión a la Secretaría de Gobernación atenta contra los derechos democráticos y aleja a México, sus medios públicos y la legislación en la materia de las mejores prácticas internacionales.
6. Comercialización con reglas claras. Los concesionarios de medios públicos y sociales (comunitarios e indigenistas) deben tener la posibilidad de comercializar espacios publicitarios sin perder su función social y sin dejar de ser sin fines de lucro. Para complementar los escasos recursos públicos que reciben los medios no comerciales y sociales, éstos requieren hacerse de ingresos adicionales y una forma de lograrlo es mediante la venta limitada y vigilada de espacios de publicidad.
También existen anunciantes interesados en audiencias específicas y en promocionarse en contenidos de mayor calidad y con temáticas diferentes a las comerciales, producidos y transmitidos por medios públicos y/o sociales. Ambos, medios y anunciantes, tienen el derecho de aprovechar esos espacios para cumplir con sus objetivos, siempre y cuando los términos y condiciones sean claros.
Los legisladores deben tener la visión para permitir que los medios públicos y sociales abran determinado porcentaje de sus espacios a los anunciantes y patrocinadores, así como reglamentarlo de manera clara para que no se cometan abusos o se desvirtúe la función social de los medios públicos.
7. Convergencia plena. La reforma constitucional promulga el derecho de acceso a las TICs, garantiza el servicio público de telecomunicaciones y radiodifusión y proclama la creación de un ordenamiento único convergente. Sin embargo, la convergencia sólo es privilegio de unos cuantos operadores y usuarios y los lineamientos para transitar a la concesión única de telecomunicaciones están a la espera de la legislación secundaria.
Lo cierto es que mientras no se autorice la prestación de servicios convergentes de telecomunicaciones y radiodifusión, los usuarios estarán imposibilitados de ejercer a plenitud su derecho de acceder a los servicios y a los contenidos a través de la plataforma y el proveedor de su elección.
Lo anterior es un contrasentido porque la convergencia hace posible un uso más eficiente de la infraestructura disponible, reduce costos, abarata tarifas, permite innovar en modelos de negocio y servicios y, lo más importante, empodera al usuario final porque le permite seleccionar la plataforma a través de la cual informarse, entretenerse, educarse o ampliar sus horizontes.
Así como la portabilidad numérica le otorga al usuario la posibilidad de cambiar de operador sin perder su número, asimismo la convergencia le confiere el derecho de seleccionar las redes, plataformas de acceso, servicios y contenidos que desea consumir. La regulación no debe impedirlo sino promoverlo y facilitarlo.
De cara a la discusión de las leyes secundarias en un periodo extraordinario de sesiones, los legisladores debieran tomar en cuenta estos y otros puntos que han sido planteados en la discusión pública fuera de la Cámara de Senadores. El Poder Legislativo no sólo tiene la oportunidad sino el deber de enmendar los errores de la iniciativa de ley y aprobar una pieza legislativa que realmente fomente el desarrollo del sector y dinamice la economía nacional.
Como señala el ex presidente de España, Felipe González, en su reciente libro En busca de respuestas: el liderazgo en tiempo de crisis: “los grandes cambios históricos han sido provocados por avances en la manera de comunicarse los seres humanos”. Es decir, “la comunicación es la esencia de todo cambio histórico”. Nos encontramos en el epicentro de ese cambio y debemos aprovecharlo.
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